«Особенности российской модели федерализма»

Однако практика парада суверенитетов, приведшая к правительственному кризису начала 1990-х годов, показала, что формы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами носят скорее квази-федеративный характер, а само существование единого государственного образования ставится под угрозу. После принятия российской Конституции в 1993 году и формальном разграничении полномочий и юрисдикции Центра и субъектов федерации, фокус внимания исследователей [3; 13; 20] переместился на отношения между федеральными и региональными акторами, которые чаще всего носили характер торга, то есть обмена политической лояльности Москве на различного рода преференции. Наконец, начавшаяся с прихода Владимира Путина эпоха централизации, поставила во главу угла вопрос о содержании российского федерализма: действительно ли Россия является федерацией, или же политика Москвы по отношению к регионам носит фасадный характер, призванный замаскировать реальные шаги в сторону унитаризации и централизации управленческого механизма?

Возвращаясь к первому десятилетию развития новой российской политической системы, следует ещё раз отметить, что характер отношений между регионами и Центром достаточно сложно определить: в различных интерпретациях они могут варьироваться от федеративных до конфедеративных, и даже унионистских. И всё же, мы будем рассматривать это государство как федерацию, однако здесь мы сталкиваемся с первым интересующим нас вопросом: на чём основывается российский федерализм?

Российская Федерация: договорная или конституционная?

Первый вопрос, который следует задать: если Россия всё же является федераций, то какой: договорной или конституционной? Ответ на этот вопрос не так однозначен, как может показаться на первый взгляд. В 1992 году между федеральным правительством и субъектами федерации был подписан комплексный Федеративный договор. Он состоял из трех частей: договора с суверенными республиками, договора с краями и городами федерального значения — Москвой и Санкт-Петербургом и, наконец, договора с автономными округами и Еврейской автономной областью [17; 18; 19]. Подписание этого договора (или совокупности договоров) имело целью разграничить предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов федерации, но самое главное — сохранить целостность системы. Совершенно логичным представляется тот факт, что в период слабости центральной власти в 90-х годах, наиболее рациональным для Кремля вариантом было «покупать» региональные элиты при помощи предоставления политических и экономических выигрышей. Для трёх республик: Татарстана, Башкортостана и Якутии заключение договора с Центром означало открытие широкого окна возможностей для увеличения своей политической и экономической независимости: де-факто Москва признавала особый статус республик и предоставляла большие преимущества в вопросах экономической политики (в частности, в системе налогообложения) [9, с. 152]. В целом, Федеративный договор позволил избежать намечающегося конфликта между регионами и Центром и придать отношениям между различными частями страны федеративный характер, однако не характер правового государства. Заключения уникальных договоров практически с каждым субъектом породило сразу несколько проблем и правовых коллизий. Главная проблема состояла в том, что сама идея заключения индивидуальных договоров противоречила конституционному положению о том, что все субъекты Федерации имеют юридически равные права и обязанности как составные части федеративного государства [2, с. 60], что подразумевает одинаковой тип отношений с федеральным центром и равные права на взаимовыгодное сотрудничество. На практике, Москва активно реагировала на сигналы из потенциально или реально сепаратистских или «неспокойных» регионов (в число которых входили Республика Татарстан, Чеченская Республика, Республика Башкортостан и Кабардино-Балкарская Республика), и использовала все доступные механизмы для их удержания в составе федерации. Для субъектов, где политическая ситуация была стабильной исключений не делалось, зачастую федеративные договоры для них просто штамповались [15, с. 105]. В итоге, выборочная политика Кремля по отношению к отдельным регионам породила правовую, а затем и экономическую дифференциацию между федеративными субъектами [13, с. 8].

Принятие Конституции и оформление предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов в статьях 77, 78 и 79, казалось бы, подвело конституционную базу под действующий федеративный механизм. Однако следует отметить, что, несмотря на последующий «парад» расторжения двусторонних договоров [8, с. 131], который был обусловлен новым курсом правительства Владимира Путина на централизацию и построение вертикали власти, некоторые двусторонние договоры (например, с Республикой Татарстан), продолжают регламентировать отношения между Центром и субъектами. Это означает, что наряду с конституционной базой, существует ещё и договорная, что позволяет ряду исследователей [4; 5] проблем российского федерализма говорить о конституционно-договорной федерации. Подобный подход представляется нам наиболее адекватным для того, чтобы охарактеризовать отношения, которые на данный момент сложились между Москвой и субъектами в российской федеральной системе. Однако перед нами встаёт следующий вопрос: каков характер этих отношений?

Центр и регионы: торг или взаимовыгодное сотрудничество?

Новая модель федерализма, которая оформилась благодаря принятию Конституции РФ в 1993 году, была всё ещё слабо подкреплена институтами, которые бы поддерживали выполнение её принципов на всей территории страны и, что наиболее важно, сохранили бы целостность федерализующегося государства. С этой целью и были заключены уже упоминавшиеся двусторонние договоры. Важным моментом, который стоит отметить, является то, что, несмотря на формальное закрепление модели (а точнее, индивидуальных моделей) взаимоотношений между регионами и Центром, коммуникация между этими акторами Федерации базировалась скорее на неформальных основах. Стабильность и политическая лояльность регионов фактически покупалась благодаря системе своеобразного торга, когда региональным элитам в обмен на поддержку (или, по крайней мере, не препятствование) линии Москвы, предоставлялись различные политические и экономические преференции. Подобный подход прекрасно прослеживается на примере бюджетной политики Кремля по отношению к ряду регионов: после заключения двусторонних договоров, трём республикам — Татарстану, Башкирии и Якутии были предоставлены существенные экономические преференции [8, с. 129] (они заключались в перечислении большей доле собираемых на их территориях федеральных налогов, чем в остальных субъектах Федерации [12, с. 73]). Термины «форалистический федерализм» [15, с. 99], «исполнительный федерализм» [6, с. 128], «кооперативный федерализм» [10, с. 275] и «переговорный федерализм» [14, с. 69] хорошо характеризуют сложившуюся в 1990-х годах систему отношений между Центром и периферией, когда в ход шли не столько формальные и юридически закреплённые механизмы воздействия на региональные элиты, сколько политический бартер: стабильность за политическую и экономическую поддержку.

Несмотря на достаточно распространённое мнение, что период правления Владимира Путина, ознаменовавший собой переход от децентрализационной к централизационной модели, внёс существенные изменения в характер отношений между федеральным центром и регионами, и сделал их более формальными, на наш взгляд сдвиг произошёл как раз в сторону укрепления неформальных практик. Причиной тому стала недоработка или половинчатый характер большого комплекса принятых правовых норм [11, с. 239]. Бреши, лакуны и простое несоответствие части положений региональных Конституций федеральному законодательству открыли дорогу для развития неформальных практик взаимодействия в условиях построения единой вертикали власти и тенденции к централизации. Характерно, что именно в этот период произошла легализация части неформальных институтов [8, с. 127], властными элитами были откорректированы ранее действующие правила игры для того, чтобы минимизировать свои издержки при взаимодействии с регионами. В качестве примера можно привести отмену губернаторских выборов в 2004 году, которая позволила Кремлю не так активно применять тактику «торговли» с регионами. Система назначенцев, однако, не отменила неформального взаимодействия Москвы и периферий: базовым компонентом отношений оставался (и остаётся) личный авторитет главы региона [13, с. 9], который, в свою очередь, поддерживается московскими политическими элитами. Понятие «нового централизма» [8] объединяет в себе признаки многоэтажного централизма [13, с. 8] (то есть гипертрофии центров любого уровня, которая плохо сочетается с принципом равноправности всех частей федерации), превалирования неформальных регуляторов в отношениях «Центр-периферия» и в сосредоточении «большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных сетей» [15, с. 101—102] в столице государства. Именно это понятие, охватывающее достаточно большой спектр проблем российской федеральной модели, кажется нам наиболее логичным для описания России как федеративного государства. Последний вопрос, который вытекает из двух предыдущих: федерализм в России — реальная модель или фасад?

Российский федерализм: правда или вымысел?

Россия как федеративное государство обладает рядом признаков, которые позволяют говорить о ней именно как о федерации, а не унитарном государстве, то есть составляют её конституционно-правовой статус [1]. Важнейший из них — Конституция, чьи положения распространены на всей территории страны и обязательны для исполнения всеми субъектами. Далее идут федеративное законодательство, федеральное гражданство, федеральная (то есть, многоуровневая) система органов государственной власти, федеральная собственность, единые вооруженные силы, государственный язык и государственные символы. Однако же, нельзя говорить об идеальном (или чистом) типе федерации в России. Как мы уже отмечали, отношения между Центром и региональными элитами строятся на неформальных коммуникациях, которые превалируют над правовой основой. Помимо этого, существует ряд проблем, которые ставят под вопрос выживаемость и реальность нынешней федеральной модели: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации [13, с. 8], что вводит Россию в разряд ассиметричных федераций и создаёт угрозу целостности государственной системы в связи с высокой вероятностью этнических конфликтов и этнического сепаратизма, серьёзная дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях, по уровню жизни и экономическому развитию [13, с. 8], нестыковка регионального и федерального законодательства в ряде субъектов [13, с. 9] и, что самое главное — инициированный сверху характер российского федерализма [13, с. 9]. Последнее представляется нам наиболее опасным и разъединяющим фактором, поскольку государственный федерализм не ведёт к формированию регионального федерального самосознания [13, с. 9] (то есть осознанию себя частью единой системы), а напротив приводит на это место самосознание этническое, ведущее к развитию центробежных тенденций.

Однако даже все вышеперечисленные правовые и институциональные провалы не позволяют исключить Россию из числа федераций. Разговоры о России как о «Федерации без федерации» кажутся бессмысленными. Обращаясь к А. де Токвилю, обнаруживаем, что критериями федерации служат:

а. существование двух уровней политического управления;

б. распространение решений, принимаемых федеральным центром, непосредственно на граждан [9, с. 157].

И всё же, необходимо немного отойти от классического понимания федерации и не упускать из вида одного существенного факта. Три волны демократизации и последующие «откаты» [16, с. 36] от демократических завоеваний доказали, что федерация может существовать и при авторитарной системе. На наш взгляд, Россия не является исключением. Так или иначе, российский федерализм существует, но реальность авторитарного режима превращает его в «спящий институт» [7]. Отвечая на последний поставленный нами вопрос, отметим, что фактически говорить о реальном федерализме (то есть, федерализме наполненным необходимым правовым, институциональным и функциональным содержанием) говорить ещё преждевременно. Рассматривая взаимоотношения между Центром и регионами, а также ситуацию в самих регионах, которые возглавляются назначенцами или лояльными Кремлю губернаторами, мы приходим к выводу, что в этой плоскости федерализм — это фасадный механизм, который призван сгладить возможные конфликты между федеральными и региональными акторами, максимизировать выигрыши Центра при принятии политических решений и, при этом уменьшить или даже свести на нет логичные обязанности центральной власти по отношению к субъектам.

Выводы

Несмотря на правовую, сущностную и институциональную неоднозначность модели российского федерализма, мы постарались сформировать некую общую картину действующей модели отношений между федеральным центром и регионами. Эволюция этих отношений приводит нас к следующим выводам:

1. Россия является конституционно-договорной федераций, поскольку, несмотря на существование признанной как на федеральном, так и на региональном уровне, конституционной базы, по-прежнему действуют двусторонние договоры между Центром и рядом субъектов федерации;

2. Наиболее адекватная характеристика для российской модели федерализма — это «новый централизм», который объединяет в себе признаки многоэтажного централизма, доминирования неформальных отношений между Москвой и регионами над формальными и в сосредоточении большинства административных, коммуникационных, транспортных и информационных ресурсов в Центре;

3. Федерализм в России наполнен извращённым фасадным содержанием, что проявляется в полной подконтрольности политических и экономических процессов в регионах интересам федеральной власти при видимой экономической и политической автономии субъектов.

Рисунок 1. Система координат современной российской федеральной модели

Рисунок 2. Система координат российской федеральной модели в 1990-х годах

Список литературы:

1.Беляк Е.Р. Проблемы российского федерализма. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://www.univer.omsk.su/students/j72tar/articlefed.html (дата обращения: 11.10.14).
2.Валентей С.Д. Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы. СПб, 2008. — 233 с.
3.Гельман В.Я. Центр и регионы России: От децентрализации к рецентрализации. М.: ИНИОН РАН, 2006. — С. 95—118.
4.Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. Санкт-Петербургский университет, 2000. — 68 с.
5.Горохов Р.В., Хадипаш А.К. Россия: Конституционная или договорная федерация? 2005. — С. 1—7.
6.Захаров А.А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис: Политические исследования. — 2001. — № 4. — С. 125—131.
7.Захаров А.А. Российский федерализм как «спящий» институт. // интернет-портал «Журнальный зал». [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/3/za12.html (дата обращения: 11.10.14).
8.Ильченко М.С. Институциональные истоки «нового централизма» в современной России // Полис. — 2008. — № 5. — С. 125—134.
9.Каменская Г.В. Российский федерализм: конституционная или договорная федерация? // Куда идёт Россия. — С. 151—159.
10.Конюхова И. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. Издательский дом «Городец», 2004. — 311 с.
11.Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М., 2005. — 410 с.
12.Кузнецова О.В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность. — 2005. — № 2. — С. 70—83.
13.Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. — 2000. — № 4. — С. 7—33.
14.Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. — 1998. — № 6. — С. 67—77.
15.Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами федерации о структуре нового российского государства: 1990—1995 // Полис. — 1995. — № 5. — С. 99—105.
16.Хантингтон С. Третья волна демократизации в конце XX века. — С. М.: РОССПЭН, 2003. — 368 с.
17.Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».
18.Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации».
19.Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации».
20.Чирикова А.Е. Рецентрализация и феномен губернаторской власти // Власть. — 2002. — № 1. — С. 51—58.